倪咸林 王厚彪 | 体系配套、主体协同与平台联动：全过程视角下政府购买社会组织服务供需适配的优化机制
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倪咸林, 王厚彪. 体系配套、主体协同与平台联动：全过程视角下政府购买社会组织服务供需适配的优化机制[J]. 社会政策研究, 2023, (4):67-79.
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倪咸林, 王厚彪. "体系配套、主体协同与平台联动：全过程视角下政府购买社会组织服务供需适配的优化机制." 社会政策研究 4(2023):67-79.
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倪咸林, & 王厚彪. (2023). 体系配套、主体协同与平台联动：全过程视角下政府购买社会组织服务供需适配的优化机制. 社会政策研究(4), 67-79.
一、问题的提出
党的二十大报告指出“要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益……健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性。”随着创新社会治理理念的提出和政府职能转变的持续推进，公共服务开始更多由政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式转交社会组织供给，以此提高服务质量和财政效率（徐家良、赵挺，2013）。在这一背景下，政府购买社会组织服务超越了单纯的技术性替代选择，被赋予了“重构政府与社会组织关系”、“应对增长性需求与差异化需求挑战”（胡薇，2012）等多元使命，其政策文本和法律规范也在地方探索和中央重视下趋于成熟。
然而，制度运行过程中出现的种种问题使政府购买的社会组织服务成为公众“不称心的礼物”。政府、社会组织和公众之间存在的多重行动逻辑张力和目标置换风险（邹珊珊等，2022）导致服务与需求间的供需适配偏差；公众需求表达意识和能力不足、沟通渠道单一、按需供给机制不完善、监督管理缺位及社会组织服务生产能力欠佳造成供需失衡。因此，强化需求识别能力、提高供给服务质量、降低适配过程成本是促进政府购买社会组织服务供需有效适配的关键所在。在政府购买社会组织服务实践中，政府、社会组织和公众是合作互动的三方主体，也是构成供需两端的重要力量，供需适配行为不仅需要在已有的制度体系下开展，还应贯穿服务购买和服务实施的全过程。继而，本文的研究问题为：在全过程视角下，如何提高供需体系的适应能力，发挥主体协同优势，优化政府购买社会组织服务的供需适配效果？本文通过文献搜集，结合政务公开信息，获取有关政府购买社会组织服务的最新动态。除此之外，课题调研团队依托民政部社区治理动态监测项目，以实地观察和访谈法对N 市J 区S 街道和P 区J 街道等有关负责人及居民展开深度访谈，并同P 区民政局及相关社会组织工作人员进行调研座谈，获得一手资料，了解政府层面的购买政策制定、社会组织和街道社区层面的服务政策执行以及公众层面的服务效果反馈情况。在此基础上挖掘政府购买社会组织服务供需适配偏差的形成机理，建立一个以供需体系为制度支撑、以供需主体为协同力量、以适配平台为过程载体的供需适配优化机制。
二、文献回顾与分析框架
（一）文献回顾
自2013 年国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以来，政府购买社会组织服务研究在这十年间呈“井喷”之势。但总体而言，在供需适配视角下讨论政府购买社会组织服务的研究为数不多。仅有的相关研究主要从影响供需适配的风险因素入手，探讨政府购买服务本身存在的制度风险（徐家良、许源，2015）和主体利益表达过程中产生的行为风险（崔光胜，2017），并基于特定理论（余佶，2016）与专业视角（赵军锋、金太军，2018）提出相应优化机制和解决策略；或立足供需两端，对供需适配低效进行溯因，总结出如项目制下的供给困境（王清，2017）、主体间需求差异（蔡礼强，2018）和供需关系脱节（毛明明、罗崇敏，2016）等主客观影响变量；也有深入剖析供需适配的结构性矛盾，通过实证分析建立起一个合作治理的矫正架构（倪咸林，2018）。以上研究为本文研究主题的逐层推进提供了理论切口和思辨方向。除此之外，一些没有直接涉及但同样体现供需适配重要性的研究，诸如政府和社会组织在分化的制度环境和资源不对等条件下采取的依附式合作模式（彭少峰，2017）、根据服务类型采取多种供给方式的购买实现机制（魏娜、刘昌乾，2015）及旨在解决主体角色定位偏差（崔光胜、余礼信，2014），提高其过程参与能力的优化机制（陈建国，2012；曾维和、陈岩，2014；杨燕英等，2020）等，均为本文分析框架的搭建和研究视角的构思提供了指导和启示。
通过文献梳理，不难发现，在政府购买社会组织服务供需适配这一研究领域内，学界尚未形成系统性研究脉络。已有的相关研究围绕供需适配实现虽然进行了多角度解读，但更多是基于体制结构层面的静态思考，缺少制度运行的过程性考量。政府购买社会组织服务制度得以有效执行的关键在于提高其政策合法性，促进价值、程序和主体在内的多维合法性实现（徐家良、武静，2017）。言外之意，政府购买社会组织服务绝不能只突出其政策工具属性，而更应该关注目标达成前后的过程是否合理合规、科学民主。这决定了政策执行的最终效果，也关乎政府购买社会组织服务作为一项创新社会治理制度是否能够持续运行。因此，以过程思维和动态目光聚焦政府购买社会组织服务各个阶段的合法性提升，将供需适配分析置于全过程视角之下，是本文的问题意识来源和核心理念。综上，本文构建了一个分析框架，旨在通过全过程体系配套、全过程主体协同和全过程平台联动实现政府购买社会组织服务供需全过程适配。
（二）分析框架
如图1 所示，供需体系、供需主体和供需平台构成了供需全过程适配分析框架。在供需体系中，供给端的服务购买体系和服务生产体系分别由政府和社会组织主导，而需求端的需求识别体系和需求管理体系则通过政府、社会组织和公众等多元主体在互动合作下共同完善。供需主体主要包括政府、社会组织和公众三方主体。供需平台在全过程视角下被划分为事前平台、事中平台和事后平台。其中，事前平台是需求和项目之间的转化桥梁，推动服务购买前主体协同和资源共享；事中平台将协商民主程序嵌入需求反馈环节，整合专业人才和社会力量挖掘公众的潜在需求；事后平台以全程监管和评估为核心功能，跟踪过程目标的实现状况，兼顾购买服务项目的合法性和有效性。
图1 政府购买社会组织服务的供需全过程适配分析框架
三、全过程视角下政府购买社会组织服务供需适配偏差的形成机理
（一）服务购买阶段：供需体系异化与供需主体错位
1.服务购买体系异化与政府错位
公众需求的多元化和复杂性对服务购买提出了更高的要求。然而，工作思维惯性和法律规范的缺失导致政府在购买政策制定和购买理念上难以实现同步转型，供需体系出现异化倾向。在购买阶段，政府、社会组织和公众理应是一种平等的协同关系，但是“官本位”的行政文化和管制型行政模式使政府工作人员在与其他供需主体沟通时常处于“高高在上”的位置，扮演“主导决定者”的角色。而尚未健全的法律法规更是加重了服务购买体系的异化程度——目前，无论是在中央层面还是地方层面，均尚未形成较为系统、严密的法律规范对政府购买社会组织服务的范围和边界进行界定，一些指导性法律文件如《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《政府购买服务管理办法》对政府购买行为的约束有限，为政府购买提供了自由裁量空间，随意购买行为时有发生，为了购买而购买的指标分配和摊派现象更是屡禁不止（黄春梅、刘成晨，2020）。
2.服务生产体系异化与社会组织错位
与此同时，现有规章制度虽然对购买主体和购买形式等程序性事项作出了规定，但忽视了社会组织在服务购买中的重要作用，间接造成社会组织与政府间的单向依附和组织行为失范。在政府主导合法性资源和社会资源分配的情况下，一些社会组织开始出现两极分化，要么丧失自主意识和竞争动力，只生产体现政府需求和偏好的服务，要么诉诸各种手段获得竞争资本，在投招标过程中一拥而上进行恶性竞争，以获取竞争红利的方式维持生存，走向“丛林化”发展道路（韩升、高健，2019）。在以上情景中，社会组织的主体定位也发生了错位，从“公共服务的生产者”变为政府的“盲目服从者”和“竞争秩序的破坏者”，以公众需求为导向的服务生产体系也成为政府购买体系的“副产品”。
3.需求识别、管理体系异化与公众错位
公众积极参与服务购买阶段的重要意义在于：它能够强化政府的责任意识，激发社会组织的服务生产动力，提高服务购买效率的同时还有利于公民精神培育。然而，在实地走访调研后，课题研究团队发现，公众参与服务购买阶段的意愿与多种因素相关。通过对N 市两个受访街道相关负责人和工作人员的深入访谈后发现，公众参与度不高的原因既在于差异化环境下街道社区的需求识别与管理难以摆脱常规思维，引发公众“参与冷漠”，也在于公众因缺乏社会交往而形成的“搭便车”心理，最终导致其成为服务的“被动接受者”。
N 市S 街道和J 街道分别为高端商品房街道和涉农街道，两个街道的居民社会关系呈现出明显差异。“我们街道的老住户们都已经迁出去了，现在的居民构成以年轻人为主，他们来自五湖四海，每天早上上班，晚上回来，彼此间并不熟悉，人际交往也不是很紧密。每次街道开展工作前，都要花力气动员居民参与，否则很难进行下去。”（S 街道L 书记）
“虽然基础条件有限，不过大家都是熟人了，街道开展的各项工作基本上都能够获得广泛支持，居民的参与积极性都还比较高。”（P区J 街道Y 主任）
虽然街道治理环境不同，但是谈到需求搜集的范围时，两位街道负责人都表示，“为老为小”占据需求识别的很大一部分。“相比较而言，居民的养老助老和育儿教育更容易得到政府的重视和满足，像是老人、小孩的事情我们一般都会优先去关注、去考虑。”（S 街道K 副主任）
“我们街道老人和留守儿童比较多，在向上级政府申请专项资金购买这部分主体的服务占比也比较大。”（J 街道W 女士）
但是，在对S 街道居民的访谈中，研究团队发现，街道购买专项服务时的需求调研通常很难得到公众支持。“社工每次入户调查，都问我对社区建立居家养老服务中心和少年成长营有何看法，关键是我既没小孩，父母又住在老家，能有什么意见？”（S 街道W 社区居民H 先生）
由此可见，部分街道社区在服务购买阶段的需求识别内容较为单一，无法完全根据自身实际情况建立具有针对性的需求识别体系，“主观创造居民需求”的情况依旧存在。在需求管理上，当下与居民需求直接对接的街道、社区一级，在需求管理中所做的工作也大多局限于向上汇报需求、向下提供方案，对于收集到的居民需求未能形成统一整合。一旦居民需求不能有效传达至上级政府，那么政府在制定服务指导清单时就极易产生主观性、零散性和模糊性事项。在异化的需求识别和管理体系下，公众真正的需求难以被有效挖掘，自然也就无心参与需求表达和协商互动。而在社会资本存量较低的陌生人社会中，由于彼此之间缺乏了解，人们都不愿意在参与社区事务上投入时间和精力，普遍抱有“我不提建议自然会有人提”的搭便车心态。
（二）服务实施阶段：供需关系固化与主体责任缺失
1.契约式合作下动态调节机制缺失
在购买服务前，政府主要通过签订合同的形式与社会组织形成契约，并作为双方在实施服务时履行责任的基础，这一过程也被称为“契约式合作”（张郁，2023）。诚然，契约为主体间平等合作提供了保障，但是，作为服务购买阶段的产物，契约内容的设置大多基于公共服务的技术维度，关注委托-代理关系下的效率提升。契约虽然规定了操作边界，但也挤压了社会组织在服务实施过程中根据环境变化进行自主调节所需的弹性空间，加重了服务购买阶段主体间错位关系的固化。在契约的法理约束下，社会组织作为服务生产者只思考如何在政府框定的范围内提供优质服务，难以走出这个圈子去主动发现公众的潜在需求——“有些项目细则虽然在供需对接时经过了充分论证，但落实到具体场景中也会对我们的工作形成制约。以我们中心一直承接的新业态新就业群体就创业服务项目为例，实际上据我们理解，新业态是非常宽泛的一个概念，但是项目合同里不可能罗列得清清楚楚，只会分为几个大类。我们的工作人员在开展就业培训时会遇到一些不在合同范围内却符合新业态人群特征的就业者，他们有就业需求，但是我们考虑到项目规定、周期成本和评估要求，往往不会去主动倾听他们的诉求，爱莫能助。”（HL 创业服务中心S 先生）公众方面，由于习惯了被动接受服务，加上社会组织埋头生产，几乎没有与之交流的机会，当自身需求发生变化而现有服务无法满足时，他们也不会主动去表达；而政府在失去来自底层的“声音”后，难以对服务的供需适配情况作出基本判断，在契约的理性主导下继续按照原有计划进行资源调配。在这一阶段，社会组织理应作为意见中转站，将公众对服务的满意状况整合反馈给政府，但契约式合作下动态调节机制的缺失抹杀了其主观能动性，难以发挥其专业优势与公众建立情感联系；公众作为服务使用者，有权利对服务提出改进意见，而对社会组织的不信任和协同意识的淡薄使其在服务实施过程中继续沉默。政府、社会组织和公众的相互脱嵌最终进一步扩大并加深了供需适配偏差的范围和程度。
2.项目化运作中供给主体公共责任缺失
在公共服务供给过程中，项目制强调目标明确、配置均衡、程序合理、管理严格、监督规范, 对项目运行的过程进行全方位的监管（张良，2013）。政府以项目发包的形式向社会组织购买服务，可以强化对社会组织的控制，确保服务生产质量。然而，项目化运作过程存在引发主体公共责任缺失的两大风险：一是频繁的项目检查使社会组织疲于应付，很难专注于服务生产和实施，社会组织服务对象开始由公众转向政府。“服务项目每过几个月就会迎来一次检查评估，现实情况是，有时候我们刚忙完上一轮的汇报工作，紧接着又开始着手下一次迎检，根本没有时间做我们应该做的事。”（N市JPG 社会工作服务中心L 女士）公共服务项目化运作在频繁的中期考核和监督中逐渐偏离了项目设计初衷，社会组织在服务生产和实施的过程中为了满足项目指标，被动提供一些有名无实的“伪服务”，造成大量资源浪费；二是政府在项目发包后当起了“甩手掌柜”，只给钱不管事，出现社会组织“假服务真拿钱”“只收钱不服务”的乱象，如2020 年四川省合江县残联与企业承接修建的“爱心亭”项目就存在安置残疾人就业名不副实的问题①。以上风险给服务供给主体敲响了警钟：项目化运作绝不意味着完全以项目为导向，要防止项目与公众实际需求脱节，避免项目与公众需求冲突，应合理设置项目程序，在项目运行的各个阶段始终坚持公共价值并积极承担公共责任。
（三）监管评估阶段：监管体系碎片化与评估的结果导向
1.监管体系碎片化
政府购买社会组织服务监管体系碎片化体现为监管主体失调、监管范围受限及监管信息不全。首先，监管主体方面，由于政府购买社会组织服务涉及多方主体利益，各大监管主体都有权利参与监管。而在现实中，监管职责划分不清极易造成监管无效和参与失调——在购买阶段，因服务关乎与民生相关的诸多领域，各大部门都会横插一脚，从而造成监管重叠，降低行政效率；在服务实施阶段，监管又涉及服务资金使用是否规范、服务实施过程是否科学合理等专业内容，而第三方专业监管力量和公众监督的缺失，加之项目化运作中政府过度监管都会导致项目进展缓慢，降低服务效率。其次，监管范围方面，全过程视角下监管范围应包含服务购买和服务实施等多个阶段，但目前监管重心大多集中在事中和事后监管，忽视服务购买阶段的监管，尤其是对政府购买行为本身的监管薄弱。最后，监管信息方面，由于供需主体的生活场域和活动空间各不相同，且存在政府在购买阶段信息披露不完全以及社会组织为逃避监管而有意释放虚假信息等现象，导致信息失真、存伪和不对称，监管工作在信息不全的情况下难以为继。“我们在工作中还是能发现有些社会组织服务过程记录缺失、台账和支出票据伪造等乱象，给监管带来了极大阻力……所以，就缩小政府购买服务监管盲区而言，过程比结果更关键，信息比工具更重要。”（P 区民政局Z书记）
2.评估的结果导向
供需全过程适配效果如何需要以全过程评估结果为事实依据。全过程评估分为前期、中期和后期（结果）评估三个阶段，三者发挥的作用是同等重要的。然而，当下的服务评估却体现出轻过程、重结果的失衡特点，前期的需求可行性评估与中期的需求反馈评估往往被忽视或流于形式。实际上，前两个阶段的评估为服务的动态监管提供了抓手——服务购买阶段的需求可行性评估决定了服务被公众接受的程度，能够有效杜绝服务被政府和社会组织“共谋操控”的情况，是服务后续能否持续适配的关键；服务实施阶段的需求反馈评估有助于发现当前服务在项目进度和项目质量等方面存在的问题并及时解决，避免将当前的一些程序性问题带到下一轮购买项目中。一味坚持以结果为导向的评估模式反而会造成评估本身的低效率，原因在于，在风险控制视角下，绩效评估对项目的风险识别具有一定的延迟性，当供给端已经意识到服务与需求不匹配后，大量的人力和物力已经被投入使用。此外，并非任何评估结果都能被高效利用。许多地方政府在完成绩效评估后，评估报告便成为一纸空文束之高阁，失去了参考价值。而评估结果的反馈也未必能够得到有效回应——由于服务资金服从专项管理，项目的考核结果对后续项目的资金拨付影响并不大，没有真正实现评估兑现（邰鹏峰，2013）。“实事求是地讲，除了做好服务，我们的工作重心就是拿项目，增绩效，但有时候我们也很委屈，明明已经尽力做得很好了，评估结果也很出色，却依旧得不到实质性的认可，这对我们后面竞争项目的决心影响还是挺大的。”（N 市JPG 社会工作服务中心L 女士）
（四）供需适配偏差的本质：供需低质量与适配高成本
以全过程视角审视政府购买社会组织服务供需适配偏差的形成机理，本文归纳出其背后的本质原因，即各阶段供需的低质量和适配的高成本。首先，政府主导决定的服务购买体系、行政化的服务生产体系、碎片化的服务监管体系与结果导向的服务评估体系共同导致供给低质量；其次，僵化模糊的需求识别和管理体系闭塞了公众表达渠道，在服务购买阶段难以有效整合多元需求、筛选出公众实际需要，在服务实施的过程中也丧失了主动挖掘居民潜在需求的动力，造成需求质量下降；最后，适配过程的高成本是供需失衡问题的根源。这体现在支撑主体间信息共享和社会交往的全过程平台的缺失，主体协同一时难以形成从而造成适配困难。“平台依托是非常重要的，特别是在社区治理中，如何发挥平台的纽带作用，将治理场域微缩化，实现主体集聚和协同，是供需矛盾能否在基层被有效化解的关键。”（P 区社会组织服务与发展中心W 书记）因此，完善供需体系，强化其阶段配套能力以实现供需质量提升；构建阶段性平台，动员公众参与协商议事，以平台全过程联动运转促进信息共享，降低适配过程成本，是促进政府购买社会组织服务供需全过程适配的可行路径。
四、政府购买社会组织服务供需全过程适配的优化机制
（一）刚性与柔性并重，强化供需与监管评估体系的阶段配套能力
1.完善购买制度与生产主体，强化服务供给体系的阶段配套能力
首先，完善服务购买制度的前提在于政府要结合辖区所在地的历史条件、经济背景和社会状况，梳理归纳区域人群的结构特征，建立具有特色的购买模式，解决“买什么”的问题。并在此基础上健全指导性目录，细化操作要求，突出关键群体需要的同时严格规范项目运行过程。目前，各地政府在指导性目录编制上尚未形成统一标准。以Z 省和J 省两地政府2023 年购买社会组织服务指导性目录为例，在保持目录级别相同的情况下，Z 省对三级目录中的相关事项进行了细分，总体上目标明确，操作可行。而J 省的指导性目录设置则相对笼统，缺少必要的实施细则，加剧了下级政府随意购买的潜在风险（如表1 和表2 所示）。其次，在服务购买阶段，社会组织的发展情况及服务承接能力决定了政府“向谁买”和服务生产质量。在一些欠发达地区，社会组织尚未发展出能够承接服务项目的能力，生产主体缺位导致服务无法实现充分供给。因此，从培育社会组织的服务生产能力出发，可以通过优化财政补贴政策的方式加大组织外部资源的支持力度，或健全组织内部治理体系以规范生产过程，实现“存量突破”；从扩充服务生产主体的角度思考，可以通过推进事业单位分类改革，将相当部分事业单位改制为企业性质的社会组织来承接政府购买公共服务事项，促进“增量改革”。最后，契约合同和项目制是政府为解决“怎么买”问题而采用的主要治理工具。在项目合同的编撰上，政府和社会组织不仅要结合当下合理落实主体责任，也要着眼未来，为服务实施方案的及时调整预留空间。此外，政府在项目发包时应秉承普惠性原则，充分考虑社会组织之间的发展差距，设计出能够体现社会组织能力差异的服务项目，减少项目招投标环节可能发生的恶性竞争，并合理精简项目执行过程中产生的检查评估，使社会组织能专注于服务生产活动，促进服务实施阶段的供需适配。
表1 Z 省2023 年省级政府购买服务指导性目录(节选)
来源：《Z 省政府向社会力量购买服务指导性目录（2023 年度）》。
表2 J 省2023 年省级政府购买服务指导性目录（节选）
来源：《J 省2023 年省级政府购买服务指导性目录》。
2.细分需求识别与管理方式，强化服务需求体系的配套能力
在需求识别方面，政府能集中权力和资源进行需求“总体识别”，社会组织则可以凭借自身专业能力发现个别需求背后的效用和未来前景，实现“具体识别”。基于主体不同优势，可以构建一个“分类识别体系”：首先，借助线上App 和线下调研，政府可以按照服务类型设置板块和需求搜集表，通过技术化手段分析公众需求的总体趋势；其次，向社会组织开放需求数据的访问权限，使其能够以数据为支撑，结合内部专家评审、入户走访和活动座谈等形式对总体需求进行具体把关，确定需求的项目转化率和优先级。关于需求管理，有学者将其类型化为需求者主导的管理模式、决策者主导的管理模式和生产者主导的管理模式（陈建国，2018），反映出一个科学的需求管理过程应坚持以终端需求者为主导，同时兼顾政府和社会组织的利益。因此，需求管理应形成“一主导、两均衡”的复合管理体系。需要注意的是，由于涉及不同主体偏好，需求复合管理的实现面临两个技术难题：一是如何保证公众的主导地位；二是如何在公众主导的前提下满足政府和社会组织的需求。本文认为，前一个难题的解决可以在参考需求分类识别的基础上将公众需求按照重要程度划分为不同等级，每个等级的需求群体通过民主选举推选2—3 名代表，政府向需求代表提供购买服务的政策、方案、目录和生产者相关信息，并对其表达和参与能力进行培训，辅助其进行需求管理决策；后者的解决需要借助大数据技术分析政府、社会组织与公众需求相契合的“有效需求”。例如运用大数据工具实时观测并统计当地的各种社会舆论和群体性事件，聚焦公众矛盾突出的领域，结合地方发展过程中亟须解决的、最具紧迫性的社会需求以及社会组织发展规划，制定重点突出、层级分明的需求清单，再通过大数据筛选比对，选择同公众最大程度匹配的服务需求整合融入进项目设计。
3.吸纳多元主体参与，构建全过程监管评估体系
政府购买社会组织服务需要构建全过程监管评估体系以保障各个阶段供需适配的合法性和有效性（张菊梅，2018）。其中，全过程监管体系与供需体系互为配套，前者以后者的刚性标准为依据对指导目录的规范性、生产主体的承接资质、项目化运作中的主体行为等展开审核监督；同时，供需体系的“柔性部分”——如前文提及的项目合同预留空间，它们的具体用途也应被纳入监管范围，防止那些旨在提升主体自主性的“动态调节机制”成为权力滥用和寻租腐败的借口。监管和评估内容的专业性决定了主体的多元性。在全过程视角下，第三方机构、专家学者、地方人大、新闻媒体和公众等都应该被吸纳为体系的一部分，对事前服务购买与资金使用、事中项目执行和事后服务评估进行全程监管。通过聚焦事前公民需求评估、事中项目执行逻辑评估及事后服务的满意度评估，以全过程监管评估的科学性促进结果使用的合理性，形成体系闭环。
（二）理性与感性动员，奠定供需平台的主体协同基础
1.发挥程序正义，提升主体协同参与效能
无论是事前项目方案的敲定，还是事中服务需求的反馈，或是全程监管评估，都离不开主体协同的合力。民主协商因其具备程序正义的属性，是实现主体协同的重要形式。作为一种法学价值，程序正义具有“参与决定决策、程序过程中的地位平等、决策过程中的价值中立和决策程序的自治”四大特征（李建华，2009）。而在主体协商的过程中，又以公众需求为重。因此要保证公众在协商中拥有一定的自由裁量权，让公众得以通过平等沟通、讨论和合作的方式，在不违反法律基本原则的情况下对服务项目如何设计和服务如何提供进行选择，在此基础上与多元评估相结合，确定协商结果。以民主协商的程序理性动员主体协同参与供需全过程适配，不仅有利于适配效率的提高，还能够促进主体在协商过程中的自我满足，从而对服务的整体满意度产生积极影响。
2.借助能人魅力，提升主体协同参与意愿
在前文的案例中，S 街道的工作之所以得不到居民的支持，在于陌生人社会下的社会资本存量不足，居民缺乏集体行动的动力，导致参与意愿低下。随着城市化进程加快，居民的社区归属感越来越低，需求识别难度增加的同时也提高了主体协同的门槛。因此，推动居民社会交往成为供需在社区层面有效适配的关键。社区能人的特点在于有一定的专长、社会关系和资源链接能力，他们的社会地位和声誉赋予了其特定的号召力。鉴于此，街道社区可以吸纳社区能人，借助其魅力扩大社会资本的流动范围，感化并动员居民参与供需适配全过程。
（三）技术与组织赋能，提升供需平台的联动运转效率
1.供需适配全过程平台的运行机制
在分析了供需适配偏差的形成机理并提出优化方向后，本文尝试构建能够贯穿供需适配全过程的事前需求项目转化平台、事中需求反馈协商平台与事后全程监管评估①平台，运行机制如下：首先，需求项目转化平台是在政府统筹下由社会组织、公众和第三方评估机构共同参与的协商议事平台。该平台通过配套需求分类识别与复合管理体系整合公众需求并共享需求信息，在此基础上，社会组织以组织间合作的方式对需求信息进行分析，共同设计服务项目方案，提升项目方案的专业性；其次，需求反馈协商平台是一个在政府支持下以乡镇/街道社工站为依托的整合性议事平台。它汇集社会组织、社区工作人员和社区能人的专业优势，通过协商理性和能人魅力动员居民参与需求再反馈，整合并回应居民潜在需求，并将结果反馈给政府用以评估其在当前项目中被转化的可能性；最后，全程监管评估平台是以监管评估体系为支撑、兼具过程保障和结果使用的一体化功能平台。设置这一平台的目的不仅在于保证政府购买社会组织服务各个阶段的合法性和有效性，还能在一定程度上避免以结果为导向的监管失败和评估激励性不足——内嵌于事前、事中和事后阶段的监管评估平台可以对主体行为进行过程追踪并作出综合研判，加大对评估结果为“优”的社会组织的实质性奖励，确定社会组织后续的承接资质，做到奖罚分明。
2.数字技术填补信息鸿沟，助力供需平台信息共享
供需全过程适配要求打破信息资源闭塞，降低各阶段因主体信息不对等而产生的协同成本。供需平台作为体系配套和主体协同的空间载体，应引入数字技术创新信息存储形式，通过提高信息的精度和效度填补主体间信息鸿沟。如区块链技术，它能够以分布式记账建立起一种无需第三方担保的信任机制，从而精准测量服务需求、精确筛选服务承包商、精效管理服务合同（李洪佳，2020）。数字技术不可伪造、全程留痕、公开透明的特点可以保障供需、监管和评估信息的完整性和可及性，克服各阶段平台因运行上的时序差异造成的信息同步困难，提升联动效率。
3.枢纽型社会组织搭桥统筹，降低供需适配过程成本
枢纽型社会组织不仅对同行业领域内的其他社会组织起到引导和管理作用，还能够促进政府职能与社会组织职能的耦合。发挥枢纽型社会组织的“搭桥”统筹功能，降低供需适配过程成本体现在两个方面：一是在全过程平台联动运转的过程中充当与主体间的沟通媒介，降低信息获取成本；二是利用自身平台优势代替分散式购买，通过吸引其他社会组织入驻形成供给合力，精简需求反馈程序，提升平台运转效率。
五、结语与讨论
伴随着人民日益增长的美好生活需要和社会力量的逐渐壮大，政府购买社会组织服务已经不能再被视作政府“减负”的单纯工具选择，而是应该成为集提升政府公信力、释放社会组织活力和强化公众参与力等多面向为一体的综合性政策制度。供需适配作为政府购买社会组织服务的工作出发点和内在要求，对其适配效果的评价需要挣脱原有以结果为导向的静态思维束缚，转向动态过程分析。本文构建的供需全过程适配框架为优化政府购买社会组织服务效果提供了一个崭新的视角和思路：以阶段划分将政府购买社会组织服务过程拆解为服务购买、服务实施和监管评估，挖掘阶段过程中供需适配偏差的形成机理。研究发现，供需适配偏差的本质是供需低质量和适配高成本，实现供需精准适配的关键在于引入主体协同逻辑，在已有的制度框架下通过供需优化体系全过程配套提升供需质量，借助技术和组织赋能平台全过程高效联动，促成信息共享，降低适配成本。
展望未来，政府购买社会组织服务供需适配研究可以朝着多方法、多学科方向深入发展。需求管理方面，供需主体间的需求可以通过构建“需求的社会需要程度体系”予以测量，将其与大数据筛选相结合，提高需求管理过程的科学性。供需信息方面，信息共享和透明公开对于供需适配和监管评估固然重要，但是目前信息公开标准尚不统一，政府公开哪些信息、什么时候公开等仍存在较大的随意性，完善这方面的法律法规，加强信息披露体系配套也势在必行。
参考文献：略
★倪咸林：南京师范大学公共管理学院教授、博士生导师；王厚彪：南京师范大学公共管理学院硕士研究生。
★基金项目：国家社科基金一般项目“政府购买社会组织服务的供需适配机制研究”(项目批准号：18BZZ103）；江苏省研究生科研与实践创新计划项目“新型城市社区自主治理的实现及存续机制研究”（项目批准号：KYCX23_1644）。
★《社会政策研究》简介
《社会政策研究》（国内统一连续出版物号：CN10-1428/D）是由国家新闻出版广电总局批准公开出版发行，由民政部主管、中国社会治理研究会主办的国内第一本以社会政策为研究对象的专业学术期刊，旨在探讨社会政策理论与实践问题，推动构建中国特色社会政策体系，增进社会福祉，促进社会进步。截至目前，本刊数十篇文章被《人民大学复印报刊资料》《新华文摘》《中国社会科学文摘》等转载；在2018年人大报刊复印资料公布的公共管理学期刊转载情况排名中，全文转载量排名第10，转载率位列第5，综合指数排名第12；在国家哲学社会科学文献中心公布的206种政治学类期刊关注度指数排名中，2018年排名第13，2019年排名第7，2020年排名第7；2020年被评为中国人民大学“复印报刊资料重要转载来源期刊”，被国家哲学社科文献中心评为政治学学科最受欢迎期刊；2021年进入CSSCI扩展版来源期刊目录（2021-2022）；2022年获得国家哲学社科文献中心2016-2021年最受欢迎新刊；2023年入选“中国人文社会科学期刊AMI综合评价（2022年）”核心期刊。